Постепенно программа поддержки существующей федеративной Югославии заменяется требованиями преобразования страны в свободную федерацию или конфедерацию республик. Это следует из Декларации Европейского сообщества о Югославии от 3 сентября 1991 г., а также из того, как велась Гаагская мирная конференция по Югославии. Окончательный вариант текста Декларации, предложенный председателем конференции лордом Каррингтоном, предоставлял становившимся суверенными югославским республикам право самостоятельно выбирать формы взаимного сотрудничества – от самых тесных до тех, которые могут осуществлять между собой отдельные государства. «Договорные пункты конвенции» предусматривали гарантии прав национальных меньшинств, учитывая, что этнические границы не совпадают с границами между республиками. План не был принят, поскольку его сочла неприемлемым делегация Республики Сербии [45] , хотя отдельные его фрагменты сохранились как условия признания мировым сообществом новых государств на территории бывшей Югославии, и особенно это касалось гарантий прав национальных меньшинств [46] .

Параллельно с переходом от поддержки федерации к проекту, основанному на системе отношений между суверенными республиками, осуществлялось ознакомление с положением в стране. Складывается впечатление, что поначалу иностранные участники не были готовы и не ориентировались в политической ситуации и чаяниях главных действующих лиц. Позднее они вникли в происходящее лишь поверхностно, но самонадеянно. Потому-то высказывавшаяся поддержка сохранению целостности федерации была в основном декларативной, и неясно, что под этим конкретно подразумевалось. Во всяком случае от СФРЮ ожидались те же действия, что и от государств, окончательно отказавшихся от социализма, где теперь самыми важными считались принципы демократизации, укрепление прав человека и экономические перемены.

Поэтому усилилось давление, особенно со стороны США, в отношении проведения свободных многопартийных выборов. Они могли состояться только на республиканском уровне из-за острых противоречий между Словенией и Сербией [47] и привели к власти партии, ставившие во главу угла интересы собственных стран и только в их пределах видевшие возможность демократизации, преобразований и гарантий прав человека (если они вообще имели в виду что-то подобное) [48] . Тем самым посредники в преодолении югославского кризиса упростили его истинную суть и подоплеку, сведя все к межнациональным конфликтам. Была упущена возможность еще в рамках целостного государства решить другие важные вопросы, также лежавшие в основе кризиса, к примеру, условия для политического плюрализма, экономической трансформации и прав человека. Все население Югославии по воле своих национальных лидеров, а теперь и при содействии мирового сообщества безвозвратно ввергнуто в коллективизм. Демократические силы, которые совместно могли бы влиять на события в СФРЮ, невзирая на территориальные границы, оказались разделены и вынуждены были поддерживать патриотическую риторику, действуя в пределах своих республик. Везде наиболее высокий рейтинг имела социал-демократическая «левая», которая по своей сути легче преодолевает этнические барьеры в многонациональных сообществах.

Признавая национальных вождей основными партнерами в переговорах без тщательной их демократической «проверки», ЕС фактически наделило их легитимностью государственных деятелей и открыло «зеленый коридор» для воплощения национальных притязаний, в первую очередь тяготевших к созданию и укреплению архаичных государств в духе XIX века с неограниченным суверенитетом над своими территорией и населением, со всеми его атрибутами, особенно военными. Следовательно, нет ничего удивительного в том, что впоследствии самозванные и со стороны поставленные национальные вожди с весьма сомнительно демократической легитимностью, особенно в Боснии и Герцеговине, стали уважаемыми участниками переговоров на международных встречах. В противоположность демократическим принципам западные посредники и участники антикризисного урегулирования увлеклись решением межнациональных проблем, приняв локальные националистические позиции. Стало важнее не дать вспыхнуть более глобальным конфликтам и предотвратить тяжкие последствия для соседних территорий, однако при этом были совершенно забыты люди, которые должны были адаптироваться в новых условиях.

Провал мирной конференции в Гааге и усиление давления Германии заставили ЕС искать более простые и радикальные решения ввиду санкционирования словенско-хорватской версии развала СФРЮ путем распада, а не сецессии большого числа субъектов федерации. 16 декабря 1991 г. на чрезвычайной встрече министров иностранных дел стран – членов ЕС была принята Декларация о Югославии, в которой изложена согласованная точка зрения о признании независимости всех государств (если таковые хотят ее обрести) на территории бывшей Югославии. Признание получали республики, которые готовы были выполнить условия Декларации о «принципах признания новых государств в Восточной Европе и Советском Союзе», принятой на этом же заседании в тот же день (обе Декларации зарегистрированы в ООН S/23292, 17.12.1991). На основании последнего документа все новые государства обязывались соблюдать положения Устава ООН, обязательства, принятые по Хельсинкскому заключительному акту и Парижской хартии, особенно в отношении права, демократии и прав человека, а также гарантировать права этнических и национальных групп и меньшинств в соответствии с принципами, принятыми в СБСЕ. Помимо этого бывшие югославские республики согласно Декларации о Югославии должны были выразить готовность принять пункты проекта Конвенции (план Каррингтона). Особенно это касалось главы I, где говорится о правах человека и национальных и этнических групп.

Следует учитывать, что югославский вопрос стал первой пробой совместной европейской внешней политики, то есть внешней политики Европейского союза, начавшего свою деятельность по Маастрихтскому договору. Кроме того, вероятный масштаб кризиса в бывшей СФРЮ, который зарубежные наблюдатели не предусмотрели, мерк по сравнению с тем, что совместные решения и координация ЕС во внешнеполитической области могли оказаться неэффективными, а следовательно, неспособными конкурировать с восточным посткоммунистическим блоком и быть равноправными в партнерстве с США. Поэтому-то инициатива Германии о скорейшем признании Словении и Хорватии возымела еще больший вес. Таким образом, югославские республики получили шанс, который исторически редко выпадает движению за независимость. Словения и Хорватия ухватились за этот шанс с восторгом, а Босния, Герцеговина и Македония поневоле, так как в противном случае им пришлось бы остаться в Югославии в условиях сербской военной диктатуры Белграда, формально подкрепленной уменьшением числа членов Президиума СФРЮ [49] . Решение о признании должно было быть принято коллективно на основании вердикта Арбитражной комиссии (комиссии Бадинтера). Между тем Германия пригрозила односторонним признанием и вынудила ЕС поторопиться и в спешном порядке, в начале 1992 г., признать все республики, пожелавшие выйти из состава федерации, за исключением Македонии. Однако здесь изначально присутствовала непоследовательность: Хорватию признали и без решения Арбитражной комиссии, в то время как Македония это решение получила, но не была признана вследствие протеста Греции, не предусмотренного тезисами Декларации. Как выяснилось впоследствии, условия, связанные с соблюдением прав человека, вскоре были забыты: ни одному из признанных государств ни разу не напомнили, что на основании одностороннего заявления о готовности выполнить все требования Декларации они должны гарантировать самые высокие стандарты защиты прав человека и национальных меньшинств.